淺議工傷認(rèn)定可訴性

案情簡(jiǎn)介：2003年3月15日下午5時(shí)，某海運(yùn)公司所屬的“豪港508”輪與珠海船籍港的“潤(rùn)達(dá)402”輪在東引島以西海域發(fā)生碰撞而沉船，“豪港508”輪輪機(jī)長(zhǎng)辛某、二副鄭某落水死亡。
辛某親屬以某海運(yùn)公司為被告于2003年4月向廈門海事法院提起海上人身損害賠償之訴，認(rèn)為辛某系在向勞動(dòng)時(shí)因工死亡，依法應(yīng)認(rèn)定為工傷事故，根據(jù)《福建省勞動(dòng)安全衛(wèi)生條例》的規(guī)定，并參照福建省高級(jí)人民法院《審理人身損害賠償案件若干問題的意見》的規(guī)定，訴請(qǐng)判令被告賠償原告喪葬費(fèi)、死亡賠償金及其生前扶養(yǎng)的人必要的生活費(fèi)等50多萬元。某海運(yùn)公司辯稱認(rèn)為辛某與被告之間不存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，而是雇傭關(guān)系；根據(jù)仲裁程序前置原則，原告未經(jīng)仲裁而提起訴訟，違反法定程序。廈門海事法院認(rèn)為，辛某與某海運(yùn)公司未訂立書面合同，雙方之間并非《勞動(dòng)法》意義上的勞動(dòng)關(guān)系，而應(yīng)為雇傭關(guān)系，不適用《福建省勞動(dòng)安全衛(wèi)生條例》的規(guī)定；《勞動(dòng)法》意義上的勞動(dòng)合同關(guān)系或事實(shí)勞動(dòng)合同關(guān)系糾紛，應(yīng)適用仲裁前置程序，由當(dāng)事人先提交勞動(dòng)仲裁，本案案由為海上人身損害賠償糾紛，屬于海事法院專屬管轄的范圍，受害人可以直接向海事法院提起訴訟。廈門海事法院于2003年8月根據(jù)《民事訴訟法》第一百三十八條、《民法通則》第一百一十九條之規(guī)定判決：被告某海運(yùn)公司應(yīng)賠償原告喪葬費(fèi)、死亡補(bǔ)償費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)等10多萬元。辛某親屬不服，向福建省高級(jí)人民法院提起上訴。省高院經(jīng)審理認(rèn)為辛某與某海運(yùn)公司之間系事實(shí)勞動(dòng)合同關(guān)系，本案應(yīng)定性為“事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議糾紛”，原判將案由確定為“海上人身傷亡損害賠償糾紛”不妥，應(yīng)予更正。省高院于2003年12月根據(jù)《福建省勞動(dòng)安全衛(wèi)生條例》第二十六條和《民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決某海運(yùn)公司應(yīng)支付辛某親屬喪葬費(fèi)、困難補(bǔ)助費(fèi)、死亡補(bǔ)償費(fèi)等30多萬元。
鄭某親屬未選擇向廈門海事法院起訴的途徑，而是向泉州市勞動(dòng)保障局申請(qǐng)工傷認(rèn)定。泉州市勞動(dòng)保障局認(rèn)為鄭某與某海運(yùn)公司事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系成立，于2003年9月依據(jù)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第八條第（一）項(xiàng)的規(guī)定認(rèn)定鄭某因工死亡。鄭某親屬據(jù)此認(rèn)定于2003年10月向勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)工傷補(bǔ)償，某海運(yùn)公司以不存在勞動(dòng)關(guān)系，不屬于《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》及《勞動(dòng)法》調(diào)整的范圍等為由，在仲裁開庭審理前以泉州市勞動(dòng)保障局為被告向鯉城區(qū)人民法院提起撤銷工傷認(rèn)定行政訴訟，仲裁案件中止審理。鯉城區(qū)人民法院認(rèn)為鄭某受某海運(yùn)公司雇傭在“豪港508”輪工作時(shí)，因船舶碰撞落水死亡，屬于《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》及《勞動(dòng)法》調(diào)整的范圍；泉州市勞動(dòng)保障局認(rèn)定鄭某死亡事實(shí)清楚，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序，判決維持工傷認(rèn)定。某海運(yùn)公司不服一審判決向中級(jí)人民法院提起上訴，本案正在二審法院審理中。
從這個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于企業(yè)職工因工傷亡撫恤案件是否需以勞動(dòng)行政部門作出工傷認(rèn)定這一具體行政行為為前提，在司法審判中存在爭(zhēng)議。在審判實(shí)踐中，許多法官基于具體行政行為具有公定力，及對(duì)其合法性審查屬于行政審判范疇的偏頗觀念，往往中止本訴訟案件審理，建議當(dāng)事人通過行政訴訟先行解決附屬行政問題，或不加鑒別地依該具體行政行為作為裁判的依據(jù)，一易造成訴累，二易形成裁判不公。本文通過對(duì)工傷認(rèn)定性質(zhì)的分析，就工傷認(rèn)定是否具有可訴訟作一初淺的探討。
工傷認(rèn)定是否屬行政行為？
所謂行政行為，是指行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)中，行使行政職權(quán)過程中所作出的具9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國(guó)電力安全管理網(wǎng)

有法律意義的行為。《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條至第二十條明確規(guī)定勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)受理、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定工傷。此認(rèn)定應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)的行政行為，具體地說，屬于具體行政行為中的“行政確認(rèn)行為”。行政確認(rèn)是行政主體依法對(duì)相對(duì)的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)可、證明并予以宣告的具體行政行為。行政確認(rèn)的種類多，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以作出不同的分類：1.按行為的動(dòng)因不同可分為依申請(qǐng)的行政確認(rèn)和依職權(quán)的行政確認(rèn)，后者是指行政主體依據(jù)法定職權(quán)，不待相對(duì)方請(qǐng)求而主動(dòng)實(shí)施的行政確認(rèn)。工傷認(rèn)定屬前者，這種確認(rèn)，行政主體處于被動(dòng)地位，非依申請(qǐng)不得主動(dòng)為之。2.按行政確認(rèn)對(duì)他種行為的關(guān)系，可分為獨(dú)立的行政確認(rèn)與附屬性的行政確認(rèn)，獨(dú)立的行政確認(rèn)不依賴他種行政行為而獨(dú)立存在，附屬性的行政確認(rèn)，是為了滿足另外的行政目的需要作為前提條件出現(xiàn)的，確權(quán)是為了行政處理服務(wù)的，是行政處理的先決條件，因而具有附屬性。工傷認(rèn)定是為了撫恤補(bǔ)償服務(wù)的，是勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)審理工傷撫恤爭(zhēng)議的前提條件，應(yīng)屬附屬性的行政確認(rèn)。3.按行政確認(rèn)的對(duì)象不同，可分為對(duì)身份、能力（或資格）、事實(shí)、法律關(guān)系和權(quán)利歸屬的行政確認(rèn)。工傷認(rèn)定是對(duì)勞動(dòng)者傷亡事故性質(zhì)的認(rèn)定，對(duì)此種傷亡是否符合工傷情形進(jìn)行確認(rèn)，屬對(duì)法律事實(shí)進(jìn)行鑒別的一種行政確認(rèn)行為。
行政確認(rèn)雖然不直接確定當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，不直接改變公民、法人或者其他組織的法律地位，但是確認(rèn)了法律事實(shí)，也就奠定了法律關(guān)系，預(yù)示了行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。受害人據(jù)此可以要求責(zé)任人賠償損失，人民法院也可據(jù)此進(jìn)行判決。根據(jù)《行政訴訟法》第二條、第十一條第一款第八項(xiàng)的規(guī)定：即“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的”，都在人民法院的司法審查范圍內(nèi)，諸如行政確認(rèn)、行政裁決、行政命令、行政處理決定以及行政給付等行為，對(duì)公民、法人或其它組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，直接涉及行政相對(duì)人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)屬行政訴訟受案范圍?！?a href=http://getpedicuristjobs.com/gsbx/ target=_blank class=infotextkey>工傷保險(xiǎn)條例》將工傷認(rèn)定確定為勞動(dòng)保障行政部門的行政職權(quán)，列入行政訴訟的受案范圍，明確規(guī)定其具有可訴性。
工傷確認(rèn)行為的公定力與其證據(jù)效力的關(guān)系？
人民法院在各類訴訟案件的審理中，常遇到與此案相關(guān)的作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為的證據(jù)效力審查認(rèn)定問題，有的學(xué)者將之稱為證據(jù)性或事實(shí)性行政附屬問題。作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為之所以形成附屬問題，表現(xiàn)為其直接成因是具體行政行為與法院正在審理的本訴訟案件相關(guān)，即其證據(jù)效力如何影響本訴訟案件的裁判；其實(shí)質(zhì)成因是具體行政行為具有公定力，即一經(jīng)成立，即具有被推定為合法而要求所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人予以尊重的法律效力，可歸結(jié)為具體行政行為公定力和證據(jù)效力的關(guān)系問題。具體行政行為從自身內(nèi)容構(gòu)成講，一般包括認(rèn)定事實(shí)和確定法律關(guān)系這兩大部分。作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為是否具有公定力，學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)，一是認(rèn)為具有完全公定力，具體行政行為均具有公定力，因其在實(shí)踐中消極后果較大受到質(zhì)疑；一是有限公定力說，只有具備有效構(gòu)成要件才具有公定力，并非所有“具體行政行為”均具有公定力。筆者贊成有限公定力說，認(rèn)為具備有效構(gòu)成所認(rèn)定的事實(shí)僅具有相對(duì)公定力，因具體行政行為所認(rèn)定事實(shí)來源于行政主體在行政程序中所搜集的證據(jù)，受各種因素影響，其認(rèn)定事實(shí)是相對(duì)的。最高人民法院制定的關(guān)于行政訴訟和民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定中，也僅規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體等依職權(quán)制作的公文書證一般優(yōu)于其他書證，并未認(rèn)為公文書證具有絕對(duì)證明力。法院因考慮具體行政行為具有公定9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國(guó)電力安全管理網(wǎng)

力，不能輕易否定其證據(jù)效力使其具有附屬證據(jù)性，如果不考慮其公定力，將作為證據(jù)出現(xiàn)的具體行政行為作為一般證據(jù)來審查，附屬問題就不存在了。
關(guān)于具體行政行為的撤銷程序，我國(guó)法律上規(guī)定了行政復(fù)議、行政訴訟，及申訴和仲裁等。附屬性的具體行政行為既然僅具有相對(duì)公定力，不必非經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟這一法定行政救濟(jì)程序才能予以撤銷或變更。對(duì)于工傷撫恤爭(zhēng)議案件，當(dāng)事人如對(duì)工傷認(rèn)定有異議，依現(xiàn)行行政法規(guī)須先提起行政復(fù)議、行政訴訟，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院確認(rèn)工傷認(rèn)定書的效力后，再啟動(dòng)勞動(dòng)仲裁程序，當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可提起民事訴訟又一次啟動(dòng)司法程序。對(duì)這種關(guān)系到群眾生命安全的追索撫恤金、醫(yī)療費(fèi)用的案件，本來依照《民事訴訟法》的規(guī)定可由法院先予執(zhí)行，卻因傷亡事故性質(zhì)未定不但無法使用先予執(zhí)行的便捷程序，反而需多啟動(dòng)幾個(gè)司法程序，使此類案件在審理程序、審理時(shí)間上較其他類型的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件更多、更長(zhǎng)，勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)更難。綜上，工傷確認(rèn)作為具體行政行為以其認(rèn)定事實(shí)來證明工傷撫恤案件事實(shí)時(shí)，證據(jù)效力一般高于其他書證，但不具有絕對(duì)證據(jù)效力，將工傷認(rèn)定的撤銷程序設(shè)定為行政復(fù)議、行政訴訟程序敝大于利，不但使勞動(dòng)者維權(quán)的程序太復(fù)雜，而且加重勞動(dòng)保障行政部門行政應(yīng)訴的工作負(fù)擔(dān)。既然案件事實(shí)的認(rèn)定屬于審判權(quán)范疇，任何證據(jù)材料必須經(jīng)法庭“過濾”才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、法院可依職權(quán)考慮作為一般證據(jù)的工傷確認(rèn)這一具體行政行為可否采信，不必按照法院對(duì)行政、民事、刑事案件的審理的內(nèi)部分工先“行”后“民”的審理步驟，須先行審查工傷認(rèn)定的證據(jù)效力，設(shè)定可訴性不是唯一的救濟(jì)途徑。像公安交警部門對(duì)交通事故的責(zé)任認(rèn)定、公安消防部門對(duì)火災(zāi)責(zé)任的認(rèn)定等，相關(guān)的行政法律規(guī)范和司法實(shí)踐認(rèn)為其本身不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨(dú)立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍，不具有可訴性。
工傷認(rèn)定能否屬技術(shù)鑒定？
行政確認(rèn)的外在表現(xiàn)形式，往往以技術(shù)鑒定書等形式出現(xiàn)，在較大程度上受到技術(shù)規(guī)范的制約，并由此決定管理相對(duì)方的法律地位和權(quán)利義務(wù)。行政主體通常以行政確認(rèn)作為行政處理決定的前提，規(guī)定管理相對(duì)方的法律地位和義務(wù)。有時(shí)確認(rèn)和作出處理是行政主體所為的一個(gè)行政行為的兩個(gè)不同階段或兩個(gè)組成部分。這就導(dǎo)致了行政確認(rèn)還具有鑒定、檢驗(yàn)等甄別性質(zhì)的特點(diǎn)。有人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定是技術(shù)鑒定，是行政部門運(yùn)用專業(yè)知識(shí)，利用專業(yè)的儀器、設(shè)備，就事故的原因和責(zé)任作出的技術(shù)性結(jié)論，是一種鑒定行為，其結(jié)論屬于證據(jù)，不具有行政行為的屬性。技術(shù)鑒定是鑒定人運(yùn)用專門知識(shí)或技能，對(duì)某些專門性問題進(jìn)行分析、鑒別和判斷而得出的事實(shí)性結(jié)論。行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)與一般技術(shù)鑒定是否相同呢？1、從主體上看，行政確認(rèn)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)專有職權(quán)，而鑒定可以由具備專門知識(shí)、技能和資質(zhì)的鑒定人或鑒定機(jī)構(gòu)等多元主體作出，且鑒定機(jī)構(gòu)一般屬于非行政機(jī)關(guān)。2、從受理范圍看，技術(shù)鑒定因是一種科學(xué)性很強(qiáng)的技術(shù)活動(dòng)，只有資質(zhì)之分，沒有行政隸屬之別，鑒定主體具有無地域的特點(diǎn)。而行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)行為則具有明顯的地域性，鑒定主體更是法定的。3、從操作規(guī)范看，鑒定必須遵循嚴(yán)格的操作規(guī)程和要求，依照一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件對(duì)待鑒定的專門性問題作出符合其客觀規(guī)律的科學(xué)結(jié)論，是羈束行為；而行政確認(rèn)沒有既定的規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)可以遵循，它是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的行為與事故之間的因果關(guān)系，酌情認(rèn)定當(dāng)事人的事故責(zé)任，屬自由裁量行為。4、從委托權(quán)限看，在行政確認(rèn)過9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國(guó)電力安全管理網(wǎng)

程中，行政機(jī)關(guān)可以就某個(gè)技術(shù)性問題另行委托其他技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，然后依照有關(guān)事實(shí)和技術(shù)鑒定結(jié)論來劃分、確認(rèn)各當(dāng)事人所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，而技術(shù)鑒定則不允許鑒定機(jī)構(gòu)再委托其他技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。鑒定行為不具有可訴性，無須經(jīng)行政復(fù)議、行政訴訟程序才能改變。
2004年5月1日施行的《道路交通安全法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門對(duì)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查等情況所制作的交通事故認(rèn)定書，作為處理交通事故的證據(jù)，不再援用1991年國(guó)務(wù)院《道路交通事故處理辦法》設(shè)定的行政復(fù)議前置的救濟(jì)途徑，認(rèn)定的性質(zhì)經(jīng)歷了從行政行為到技術(shù)鑒定的轉(zhuǎn)變。工傷認(rèn)定從設(shè)定的主體、性質(zhì)，到認(rèn)定的內(nèi)容、程序，與交通事故認(rèn)定極為相似，變更其現(xiàn)行的行政行為屬性為技術(shù)鑒定，不具有可訴性，將勞動(dòng)保障行政部門從繁重的行政復(fù)議、訴訟工作中解脫出來，是今后發(fā)展的必然走勢(shì)。與工傷認(rèn)定密切相關(guān)的職業(yè)病診斷鑒定結(jié)論也由原來的可訴性變?yōu)椴豢稍V性，1984年衛(wèi)生部《職業(yè)病診斷管理辦法》規(guī)定該項(xiàng)工作由衛(wèi)生行政部門設(shè)職業(yè)病診斷組或診斷小組負(fù)責(zé)，2001年《職業(yè)病防治法》、2002年衛(wèi)生部第24號(hào)令《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法。改由省級(jí)衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)。勞動(dòng)者可以選擇用人單位所在地或本人居住地的職業(yè)病診斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行診斷。當(dāng)事人對(duì)職業(yè)病診斷有異議的，是向衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)鑒定和再鑒定。省級(jí)職業(yè)病診斷鑒定委員會(huì)的鑒定為最終鑒定。另外如醫(yī)療事故的鑒定，國(guó)務(wù)院1987年發(fā)布的《醫(yī)療事故處理辦法》與2002年發(fā)布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》兩個(gè)新、舊規(guī)定在鑒定主體和鑒定程序上也發(fā)生了重大變革。新規(guī)定將鑒定主體由運(yùn)去衛(wèi)生行政部門設(shè)置的“醫(yī)療事故技術(shù)鑒定委員會(huì)”變更為“醫(yī)學(xué)會(huì)”，發(fā)揮醫(yī)學(xué)會(huì)會(huì)員眾多，技術(shù)權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，有助于提高事故鑒定的權(quán)威性和公正性。對(duì)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定委員會(huì)所作的結(jié)論或者對(duì)衛(wèi)生行政部門所作的處理不服的救濟(jì)程序，由原來的向上一級(jí)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定委員會(huì)員申請(qǐng)重新鑒定或者向上一級(jí)衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)復(fù)議或直接向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V，改為當(dāng)事人對(duì)首次醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，可以提出再次鑒定的申請(qǐng)。衛(wèi)生行政部門經(jīng)審核，對(duì)符合規(guī)定作出的醫(yī)療事故技術(shù)鑒定結(jié)論，應(yīng)當(dāng)作為對(duì)發(fā)生醫(yī)療事故的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員作出行政處理以及進(jìn)行醫(yī)療事故賠償調(diào)解的依據(jù)；經(jīng)審核，發(fā)現(xiàn)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)要求重新鑒定。交通事故認(rèn)定、職業(yè)病診斷鑒定、醫(yī)療事故鑒定等類似工作新的格局可供工傷認(rèn)定立法借鑒和學(xué)習(xí)。9 7 3 1 2 3 4 4 8 : 來源：中國(guó)電力安全管理網(wǎng)

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