鄭風(fēng)田等：美國(guó)人治理礦難的三條經(jīng)驗(yàn)
在上世紀(jì)20-30年代，美國(guó)礦難事故層出不窮，但通過(guò)有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國(guó)目前的煤炭每百萬(wàn)噸死亡率是美國(guó)的160倍。美國(guó)一家權(quán)威的研究機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)礦難事故迅速降的原因進(jìn)行了比較深入的研究，得出的結(jié)論很讓人吃驚，他們認(rèn)為以下三個(gè)原因?qū)γ绹?guó)的礦難治理最為重要：導(dǎo)致礦井安全記錄差別最大的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感；礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一；教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一?？戳诉@些經(jīng)驗(yàn)之后，回頭看一下我國(guó)復(fù)雜的礦難治理，是不是也能夠有點(diǎn)啟發(fā)？
礦難治理僅盯著宏觀的監(jiān)管是不夠的，更應(yīng)該關(guān)注犯事的微觀層面企業(yè)行為規(guī)律的研究
中國(guó)的煤礦安全形勢(shì)一直都很嚴(yán)峻。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，“以人為本”治國(guó)方略的提出，使人們比以往任何時(shí)候都更關(guān)心在危險(xiǎn)重重的礦井中求生存的礦工們的生命安全，紛紛為治理煤礦安全問(wèn)題出謀劃策。中央政府也高度重視煤礦安全生產(chǎn)問(wèn)題，不僅出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，還對(duì)煤礦安全監(jiān)察體系進(jìn)行改革和完善，將煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)升級(jí)到了最高行政級(jí)別，并大量關(guān)停了被廣泛認(rèn)為是礦難事故頻發(fā)之罪魁禍?zhǔn)椎泥l(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦。然而，中國(guó)的煤礦安全狀況并沒(méi)有因此得到根本改善，煤礦安全事故仍然層出不窮，尤其是原來(lái)被認(rèn)為最安全的國(guó)有大煤礦開(kāi)始頻頻發(fā)生礦難事故。這個(gè)現(xiàn)實(shí)尖銳地揭示了煤礦安全治理的艱巨性。
從目前國(guó)內(nèi)的情況來(lái)看，無(wú)論是探究煤礦安全事故高發(fā)的原因，還是尋找治理煤礦安全問(wèn)題的對(duì)策和方法，其著眼點(diǎn)大都集中在宏觀層面因素，比如政府監(jiān)管、國(guó)家安全投資、礦工死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)等等，卻忽視了微觀層面的因素，尤其是煤礦安全問(wèn)題的核心主體——煤礦企業(yè)。而事實(shí)上，煤礦企業(yè)與安全事故的關(guān)系最為密切、最為直接。煤礦企業(yè)及其員工不僅是煤礦安全事故最直接的受害者，也是最了解礦井地質(zhì)條件、工作環(huán)境和各種潛在危險(xiǎn)從而最有可能有效減少安全事故的主體。所以，真正有效的礦難治理應(yīng)當(dāng)是以煤礦企業(yè)為中心內(nèi)容的。
美國(guó)治理礦難的經(jīng)驗(yàn)是：嚴(yán)格的監(jiān)管并不是最重要的，重視微觀層面的企業(yè)行為更重要
美國(guó)在煤礦安全治理方面卓有成效，在上世紀(jì)20-30年代，美國(guó)礦難事故層出不窮，但通過(guò)有效的治理，目前噸煤事故的傷亡率已降到很低，我國(guó)目前的煤炭每百萬(wàn)噸死亡率是美國(guó)的160倍。我國(guó)不少專家把美國(guó)礦難事故迅速下降歸于宏觀因素的較多，比如強(qiáng)化安全監(jiān)管、煤礦開(kāi)采和安全技術(shù)的進(jìn)步、勞工賠償保險(xiǎn)制度的建立等等。但是通過(guò)對(duì)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的仔細(xì)收集與分析發(fā)現(xiàn)，事實(shí)并不是這樣。許多專家對(duì)目前美國(guó)煤礦安全監(jiān)管是否真正發(fā)揮作用廣泛存在質(zhì)疑聲音。多項(xiàng)計(jì)量經(jīng)濟(jì)研究的結(jié)論顯示，這些安全監(jiān)管并沒(méi)有顯著影響（Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985）。美國(guó)煤礦安全事故率下降，安全記錄不斷改善的趨勢(shì)并不是在立法和強(qiáng)化管制之后才出現(xiàn)的現(xiàn)象，早在政府實(shí)施嚴(yán)格管制措施之前就已經(jīng)存在了（Gregory Ruffennach, 2002）。礦難事故的下降與工人集體談判力量的壯大有密切相關(guān)（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院（National Academy of Science）的研究也認(rèn)為微觀層面的企業(yè)行為對(duì)礦難發(fā)生與否有直接的影響，那此企業(yè)管理者有較強(qiáng)安全意識(shí)與培訓(xùn)的企業(yè)，礦難事故率很低（NAS，1982）。
美國(guó)煤礦企業(yè)安全記錄差異性分析
即使面臨同樣的宏觀環(huán)境因素，不同煤礦企業(yè)的工傷率卻存在顯著差異。美國(guó)國(guó)家科學(xué)在1981年組織了一次大型深入的實(shí)地調(diào)查，范圍主要是美國(guó)國(guó)內(nèi)最大的19家煤礦企業(yè)，結(jié)果顯示，不同煤礦企業(yè)安全記錄存在巨大差異。 這19家煤礦企業(yè)的工傷率差異很大。安全記錄最好的3家企業(yè)的平均工傷率為5，而安全記錄最差的3家企業(yè)的平均工傷率為20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企業(yè)工傷率為4.4，最差的企業(yè)工傷率為21.8，數(shù)據(jù)相差5倍之多。
為什么一些煤礦企業(yè)能創(chuàng)造并維持一個(gè)良好的安全記錄，而另一些則不能呢？究竟是哪些因素區(qū)分出了安全的和不安全的煤礦呢？ 對(duì)所選樣本工傷率差異性的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地質(zhì)、技術(shù)、制度等方面的因素?zé)o法解釋煤礦企業(yè)安全記錄的差異性。相反，煤礦企業(yè)的內(nèi)部因素解釋了這個(gè)問(wèn)題。在企業(yè)內(nèi)部因素中，最重要的三個(gè)因素分別是管理層的安全意識(shí)和責(zé)任感、管理層與勞工在開(kāi)發(fā)和實(shí)施安全計(jì)劃中的合作程度、對(duì)管理者和礦工的培訓(xùn)質(zhì)量。
結(jié)論之一：導(dǎo)致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感。
導(dǎo)致礦井安全記錄存在差異性的首要因素是煤礦企業(yè)管理者是否具有安全責(zé)任感。盡管聯(lián)邦政府和州政府制定的法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)γ旱V企業(yè)形成的剛性約束力，從而有助于煤礦安全狀況的改善。但是，即使再嚴(yán)格的法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有煤礦企業(yè)及其管理者對(duì)安全的高度重視和責(zé)任承擔(dān)，其本身并不能夠產(chǎn)生好的安全記錄。因?yàn)樵诿旱V企業(yè)內(nèi)部，只有領(lǐng)導(dǎo)者和管理者擁有制定企業(yè)安全生產(chǎn)政策并予以切實(shí)貫徹的權(quán)力，并能夠根據(jù)安全政策實(shí)施安全計(jì)劃，分配各種資源，最終實(shí)現(xiàn)良好的安全記錄目標(biāo)。
美國(guó)國(guó)家科學(xué)院對(duì)煤礦進(jìn)行的實(shí)際調(diào)查和案例研究顯示，擁有良好安全記錄或者安全記錄在不斷改善的煤礦，其負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的管理者都具有較強(qiáng)的安全責(zé)任感。 研究發(fā)現(xiàn)，在工傷率比較低的煤礦 ，管理層一般都很重視安全生產(chǎn)，以各種形式承擔(dān)著安全責(zé)任。比如，B礦的管理者全都負(fù)有安全責(zé)任，事故記錄是他們的業(yè)績(jī)考核指標(biāo)之一，忽視安全責(zé)任則有可能被解雇；B礦安全制度的一個(gè)突出特點(diǎn)是實(shí)施“門戶開(kāi)放政策”（open-door policy），管理者辦公室對(duì)所有員工開(kāi)放，任何人都可以進(jìn)去和管理者討論安全問(wèn)題。在D1礦，管理者對(duì)安全生產(chǎn)的態(tài)度十分積極，上至高層、下至領(lǐng)班的管理人員都承擔(dān)安全責(zé)任，高層管理者要定期檢查礦井安全狀況，而礦井管理者則要負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)，公布煤礦的安全記錄；D1礦還建立了充分考慮安全生產(chǎn)因素的獎(jiǎng)金制度，每筆獎(jiǎng)金中大約有40%是維持良好安全記錄的獎(jiǎng)勵(lì)。
相反，在工傷率特別高的煤礦（G、H、I、K），管理層幾乎沒(méi)有任何形式的安全責(zé)任承擔(dān)。比如在G礦，雖然有計(jì)劃詳細(xì)的安全程序，但是由于沒(méi)有煤礦高層管理者的參與，實(shí)施效果并不理想；安全責(zé)任全部由負(fù)責(zé)煤礦健康與安全的經(jīng)理承擔(dān)；沒(méi)有記錄違規(guī)違紀(jì)行為的安全日志和違規(guī)事故統(tǒng)計(jì)，也沒(méi)有相關(guān)制度制裁安全記錄很糟糕的管理人員和礦工。
結(jié)論之二：礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一
礦難受害最大的是礦工。勞資關(guān)系的好壞是解釋煤礦安全記錄差異性的變量之一。越來(lái)越多的研究者認(rèn)為礦工聯(lián)合力量的增強(qiáng)是美國(guó)礦難事故顯著下降的原因之一（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。勞資雙方在很多方面的關(guān)系上都是對(duì)抗性的，這一點(diǎn)不可避免，在煤礦安全生產(chǎn)方面也不例外。盡管遵守安全標(biāo)準(zhǔn)和制定安全計(jì)劃的首要責(zé)任在于煤礦企業(yè)的管理層，但是，管理層的努力可能會(huì)有兩種截然不同的結(jié)果：一是因礦工的對(duì)抗和不服從而受挫，毫無(wú)效果；二是因礦工的積極配合而事半功倍。因此，勞資雙方，也就是管理者和礦工之間的關(guān)系好壞對(duì)煤礦的安全記錄有著直接的影響。畢竟工人是一線生產(chǎn)者，他們直接影響甚至控制著產(chǎn)量和生產(chǎn)率。如果他們形成對(duì)管理者的對(duì)抗情緒和態(tài)度，其行為將直接妨害到井下的安全作業(yè)。
對(duì)12個(gè)煤礦的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工傷率的差異性部分地可以由企業(yè)與礦工之間的合作程度來(lái)解釋。如表2所示，在工傷率比較低的6個(gè)煤礦（A、B、C、D1、E、F）中，礦工和管理層的關(guān)系明顯都比較好。比如A礦的勞資關(guān)系良好，勞動(dòng)力相當(dāng)穩(wěn)定；煤礦禁止種族和性別歧視，員工中黑人占到了22%~25%，還有40~45名婦女；建立了安全投訴處理機(jī)制，及時(shí)對(duì)員工的安全投訴和意見(jiàn)進(jìn)行處理和反饋；對(duì)于礦工的違規(guī)違紀(jì)行為，一般都通過(guò)工會(huì)進(jìn)行處理。B礦的“門戶開(kāi)放政策”很好地調(diào)節(jié)了礦工與管理者的關(guān)系，增加了雙方的交流和合作，工會(huì)也比較支持公司執(zhí)行安全規(guī)章制度。D1礦的管理者十分重視培養(yǎng)煤礦內(nèi)部的相互信任和合作精神，建立公開(kāi)暢通的溝通渠道，實(shí)現(xiàn)了工會(huì)與管理層的高度合作。
在12個(gè)煤礦中，有3家（D2、J、K）的安全記錄以前很差，在被調(diào)查時(shí)已比它們各自之前有所改善，其勞資關(guān)系正在改進(jìn)中。其余3家煤礦（G、H、I）的工傷率則相對(duì)比較高。其中，H礦的勞資雙方表現(xiàn)出明顯的對(duì)立關(guān)系，雙方的關(guān)系很差。G礦的勞資關(guān)系也比較差，對(duì)于出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)行為的礦工，工會(huì)總是對(duì)其予以袒護(hù)，向管理者報(bào)告違規(guī)行為的工會(huì)成員總會(huì)受到其他成員的排擠，但總體來(lái)看，礦工并沒(méi)有表現(xiàn)出極端的不合作。I礦的勞資關(guān)系相對(duì)比較好，但是雙方的交流和溝通比較差，尤其是在安全方面。
結(jié)論之三：教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一。
教育和培訓(xùn)的質(zhì)量好壞也是區(qū)分出最安全與最危險(xiǎn)煤礦的重要因素之一。高質(zhì)量的培訓(xùn)對(duì)于建立良好的煤礦安全記錄大有裨益。
聯(lián)邦政府對(duì)于所有煤礦都采取強(qiáng)制性全員培訓(xùn)制度，規(guī)定新礦工進(jìn)入井工礦之前必須接受不少于40小時(shí)的安全培訓(xùn)，正式上崗之前再接受90天的崗位實(shí)習(xí)培訓(xùn)，上崗后每年還要接受35個(gè)小時(shí)的脫產(chǎn)培訓(xùn)；礦工更換工種必須重新接受培訓(xùn)等等。國(guó)家科學(xué)院的調(diào)查顯示，各煤礦雖然都遵守了聯(lián)邦政府的強(qiáng)制培訓(xùn)規(guī)定，但它們的培訓(xùn)質(zhì)量卻高低不同，效果存在明顯的差異。一般來(lái)看，重視培訓(xùn)質(zhì)量和效果的煤礦，其安全記錄都比較好。
在調(diào)查研究的樣本中，安全記錄最好的企業(yè)和煤礦都極其重視安全教育和培訓(xùn)，它們中有的裝備了完備的培訓(xùn)設(shè)施，用于對(duì)礦工和其他工作人員進(jìn)行初始培訓(xùn)、再培訓(xùn)和繼續(xù)教育以及各種專業(yè)技能培訓(xùn)。即使沒(méi)有自有培訓(xùn)設(shè)施的煤礦企業(yè)，也都通過(guò)提供資金支持和培訓(xùn)專家，充分利用當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)學(xué)院和其他培訓(xùn)設(shè)施對(duì)員工進(jìn)行各種培訓(xùn)。此外，還有煤礦企業(yè)自覺(jué)向員工提供聯(lián)邦政府強(qiáng)制安全培訓(xùn)之外的其他培訓(xùn)項(xiàng)目，比如勞資關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的培訓(xùn)；有的煤礦則自覺(jué)增加培訓(xùn)時(shí)間，甚至雙倍于聯(lián)邦政府的強(qiáng)制培訓(xùn)時(shí)間。相反，安全記錄差的煤礦則連充分利用聯(lián)邦政府規(guī)定的培訓(xùn)時(shí)間并保證培訓(xùn)效果都有困難。各種培訓(xùn)常常淺嘗輒止，培訓(xùn)效果也往往不理想。
這里有一點(diǎn)值得注意，即在調(diào)查的樣本中，安全記錄好的煤礦都相當(dāng)重視急救（first aid）培訓(xùn)和緊急醫(yī)療救護(hù)培訓(xùn)。例如，A礦對(duì)所有的領(lǐng)班進(jìn)行急救培訓(xùn)；B礦要求所有的安全人員和各礦井經(jīng)理及其助理都必須取得緊急醫(yī)療救護(hù)員（EMTs）資格證，并對(duì)所有礦工進(jìn)行急救和心肺復(fù)蘇（CPR）培訓(xùn)。C、D1、D2、F礦都分別制定有各自的急救培訓(xùn)方案或者緊急醫(yī)療救護(hù)培訓(xùn)方案。除了對(duì)人員的培訓(xùn)，B礦和F礦還在礦內(nèi)設(shè)置急救站，有自己的救護(hù)車，并配備有專業(yè)的緊急醫(yī)療救護(hù)員。而在安全記錄較差的幾個(gè)煤礦中，幾乎沒(méi)有這方面的培訓(xùn)要求，在醫(yī)療救護(hù)設(shè)施方面，只有G礦有自己的救護(hù)車，并配備有緊急醫(yī)療救護(hù)人員。
看來(lái)，除了問(wèn)責(zé)制外，我們是不是也應(yīng)該在企業(yè)層面進(jìn)行一些作為了，比如讓礦主天天在煤井里呆著？煤老板都很富也，拎著一麻袋一麻袋的錢到北京買樓，把北京的房?jī)r(jià)炒到北京人都住不起他，他們大把大把地用礦工的血汗錢發(fā)大財(cái)。他們太富有了，更知道自己的命重要。讓他們?cè)诰麓糁瑸榱吮Ｗ约?，可能?huì)把礦工一塊給保著了。
加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人員的教育培訓(xùn)也很重要，不少礦工缺乏安全知識(shí)，在礦下工作也艱苦，所以抽煙什么的，引起礦難的事故也不少。
所以應(yīng)該加強(qiáng)煤礦管理者的安全意識(shí)和安全責(zé)任、充分發(fā)揮工會(huì)組織的作用、強(qiáng)化對(duì)管理者和礦工的培訓(xùn)，加大對(duì)煤礦職業(yè)教育的支持力度等微觀角度來(lái)加強(qiáng)對(duì)我國(guó)礦難安全的治理。
（鄭風(fēng)田是中國(guó)人民大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，趙淑芳是中國(guó)人民大學(xué)博士生）
