對礦難賠償責(zé)任的法律、經(jīng)濟與社會思考

對礦難賠償責(zé)任的法律、經(jīng)濟與社會思考
礦難發(fā)生后應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)責(zé)任？這個表面上顯而易見的問題其實有其值得思考的多個維度。從目前已經(jīng)處理的情況來看，礦難的法律責(zé)任由礦主來承擔(dān)，某些政治責(zé)任由部分政府官員來承擔(dān)，而經(jīng)濟責(zé)任則出現(xiàn)礦主與政府分擔(dān)的情況。其中，前兩者的責(zé)任受到普遍認(rèn)可，而政府的經(jīng)濟責(zé)任分擔(dān)則引發(fā)了法律與其他方面的討論。例如，據(jù)媒體報道，目前山西、河北等省規(guī)定，煤礦每工亡1名職工，賠償不低于20萬元；河北省還規(guī)定，非煤礦山每工亡1名職工，賠償不低于15萬元，由用人單位承擔(dān)賠償責(zé)任。在實際操作上，有的煤礦參加了工傷保險，先由工傷保險基金支付工傷保險待遇，再由礦主補足至20萬元。由于重特大礦難賠償數(shù)額巨大，礦主無力承擔(dān)賠償責(zé)任，且因沒有參加工傷保險，最終只能由政府負(fù)責(zé)賠償責(zé)任。如新疆神龍礦難、廣東興寧礦難都是由政府買單的。有人稱，這是“老板發(fā)財，政府發(fā)喪”。     政府分擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任的做法在法律上并沒有明確的“說法”，可以將之認(rèn)定為一種“撫恤”，也可以認(rèn)為政府存在潛在或直接的責(zé)任。無論如何，政府的介入事實上提高了補償?shù)念~度，往往可以起到平息社會對政府的責(zé)難之聲。然而，正是因為對政府出錢的行為沒有清楚的說明，引發(fā)了對政府補償標(biāo)準(zhǔn)的合法性與正當(dāng)性的置疑。
政府補償?shù)暮戏ㄐ灾靡?br />     對政府補償?shù)暮戏ㄐ灾靡芍饕轻槍ρa償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，與其他相關(guān)法律法規(guī)沖突的情況，具體表現(xiàn)為2個問題：第一，各種賠償標(biāo)準(zhǔn)的公平性由什么來確定？第二，當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)不一致時應(yīng)當(dāng)如何選擇？    就第一個問題而言，同樣的傷害應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生同樣的救濟是一項基本原則，但是這項原則的重點是“同樣”。如果是不同的損害，那么結(jié)果就應(yīng)該另當(dāng)別論。這個問題其實涉及到損害賠償?shù)臉?gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)是以結(jié)果論還是以損害行為的屬性論。假設(shè)按損害后果論，如果同樣造成了殘疾的后果，但是行為的出發(fā)點不同，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一致的后果；以行為的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，則只要行為是相同的，不論結(jié)果如何，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一致的后果。從《工傷保險條例》看，是以行為屬性為標(biāo)準(zhǔn)的。但是對行為的屬性沒有進一步劃分，例如不同類別的工傷危險性不一樣，所以，從分類來看仍缺乏科學(xué)性。各地方的變通，主要是增加了分類的復(fù)雜性，例如按照行業(yè)(煤礦)來區(qū)別。    由此可見，如果將礦難與其他行業(yè)的工傷損害賠償進行區(qū)別，原則上應(yīng)當(dāng)是允許的。對地方法規(guī)變通上立法的合法性進行檢驗的標(biāo)準(zhǔn)是：地方的規(guī)定是否符合《立法法》所限制的范圍，包括立法主體資格、立法的范疇等。如果符合，則可以；如果違背，則屬于越權(quán)。法律面前平等的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)局限在平均，例如對礦工的工傷賠償與對公務(wù)員的工傷賠償在數(shù)字上的一致。差別對待有時候是為了適應(yīng)事物的差異屬性，也是一種平等。除了一些最為根本的分類之外，例如對人種與性別的分類外，一般的分類體現(xiàn)了平等（差異）而不是歧視。此外，工傷賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)還與以下條件有關(guān)：（1）工傷賠償?shù)钠跫s屬性；（2）工傷賠償作為國家立法規(guī)定時所體現(xiàn)的民意。所以，我認(rèn)為，平等與否，主要是看合法與否。
政府補償?shù)恼?dāng)性置疑
    對政府補償?shù)恼?dāng)性置疑，事實上更值得我們注意。表面上看，如果工傷賠償?shù)臄?shù)額過高，就會出現(xiàn)政府埋單的情況。但是政府是否應(yīng)當(dāng)埋單，取決于：（1）政府對事件所造成的后果是否存在明示或默示的責(zé)任；（2）政府所支付的究竟屬于撫恤還是賠償；（3）拋開具體問題，從一般立法政策出發(fā)，如何處理礦難等所造成的損害后果最有利于行業(yè)發(fā)展，有利于礦工、政府與國家利益。    首先，政府對礦難等事故的責(zé)任屬性主要是監(jiān)管不力，與礦難無直接關(guān)聯(lián)。如果政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任的方式應(yīng)當(dāng)為政治責(zé)任。除非政府的作為或不作為直接導(dǎo)致對人損害，這種情況下，應(yīng)當(dāng)按照國家賠償來支付損害賠償。    目前，政府將所支付的費用稱為撫恤金，在法律上依據(jù)不足，實際上也是在為不能支付的直接責(zé)任人代償損害賠償。根據(jù)《勞動法》與《工傷保險條例》，對工傷死亡家屬的撫恤應(yīng)當(dāng)主要來源于工傷保險基金；未參加工傷保險的，由用人單位支付。《工傷保險條例》還提供了一整套計算撫恤金的公式。可見，政府在此范圍外所提供的撫恤，顯然超越了法律的授權(quán)。不但如此，由于政府的撫恤來自于公共財政，實則不可避免地挪用了其他納稅人的稅金。由于政府的“撫恤”通常發(fā)生在礦主無力支付賠償（例如在未參加工傷保險的情況下）時，所以直觀上構(gòu)成了政府為違法礦主埋單的結(jié)果。    法律與政策的設(shè)定應(yīng)當(dāng)達到懲惡揚善的作用。但是，如一再發(fā)生的悲劇所證實的，無論是對礦主的懲戒還是政府的埋單行為，都非但未能有效地抑制黑煤窯或其他違法開采，也沒有實現(xiàn)對礦工人身安全的有效保障。無庸諱言，政府在此過程中頗有“吃力不討好”的壓力。究其根本，就在于懲罰礦主與政府替礦主埋單的政策與規(guī)定本身存在問題。    其次，提高賠償產(chǎn)生2種后果：其一，導(dǎo)致礦主提前轉(zhuǎn)移資產(chǎn)；其二，對沒有主觀過失的礦主，礦難的損害都由其來承擔(dān)也是不適當(dāng)?shù)?。?dāng)然，除此之外，如果礦難家屬普遍產(chǎn)生由政府兜底的“預(yù)期”，那么政府就必須用公共財政來支付賠償。這就導(dǎo)致“拆西墻補東墻”“將手伸到別人口袋拿錢”的后果，引起進一步的合法性置疑。    事實上，任何懲戒性條款的效用都取決于外部的制度條件，包括追查的可能性、懲戒與利益權(quán)衡孰輕孰重，以及相對人本身的自我約束機制、其他外部條件對危害行為的制約等等。有政府“兜底”，礦主們規(guī)避懲罰的最佳選擇也傾向于“藏匿資金”與“潛逃”，或者“搞定某些權(quán)威”，而非及時補償?shù)V難工人。
礦難責(zé)任分擔(dān)的法律思路
    如果我們將礦難視為一種悲劇，那么對礦難責(zé)任的分擔(dān)事實上應(yīng)當(dāng)考慮礦主、礦工、政府與社會四重層面。    比較而言，工傷保險仍是解決礦難賠償責(zé)任的理想選擇。從目前已經(jīng)發(fā)生的礦難可以看到，凡是參加了工傷保險的煤礦，其賠償基本上沒有動用政府的財政資金，政府除了承擔(dān)政治責(zé)任、社會責(zé)任（主要是處理善后、組織賠償），并沒有承擔(dān)直接的經(jīng)濟責(zé)任，其行為的正當(dāng)性因而得到社會的公認(rèn)。    由于工傷保險實行完全的雇主繳費，因而首先體現(xiàn)了雇主的責(zé)任。如果在重特大事故發(fā)生后，工傷保險能夠承擔(dān)全部或大部分賠償責(zé)任，礦主的安全風(fēng)險就全部或大部分轉(zhuǎn)移給了工傷保險基金。這樣，礦主則不必以潛逃來逃脫責(zé)任，而會選擇積極配合的方式來處理善后事務(wù)。但如果礦主在參加了工傷保險，履行了繳費義務(wù)后，仍需要承擔(dān)主要的賠償責(zé)任，則前述困境仍不能通過工傷保險予以解決。從工傷保險的基金規(guī)模、覆蓋范圍來看，即使再提高一定的待遇標(biāo)準(zhǔn)，工傷保險也仍然可以保障賠付需要。因此，更科學(xué)地設(shè)置工傷保險的待遇標(biāo)準(zhǔn)，有助于解決礦難后的賠償問題。    基于采礦業(yè)的高危險性，礦主除了承擔(dān)工傷保險責(zé)任以外，可以令其承擔(dān)額外的或者附加的經(jīng)濟賠償責(zé)任。為了避免“政府埋單”的現(xiàn)象，可以在工傷保險制度中特別作出規(guī)定，或者借鑒《建筑法》第四十八條“建筑施工企業(yè)必須為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費”的規(guī)定，將這種額外的或者附加的經(jīng)濟賠償責(zé)任通過人身保險的方式分擔(dān)。工傷保險實行浮動匯率制度，和人身保險的費率確定原則一致，即危險越大，費率越高。但工傷保險目前的浮動匯率僅和事故的發(fā)生相聯(lián)系，比較單一，可以借鑒人身保險的費率確定因素，即考慮參保單位的安全設(shè)施和運行風(fēng)險狀況。即使參保單位沒有發(fā)生工傷事故，但存在重大安全隱患、運行風(fēng)險高的，也應(yīng)當(dāng)提高其費率。這樣，強制參加工傷保險及人身保險，可以有效提高礦主對安全的自我約束意識，形成法律之外的監(jiān)督機制。    對某些危險性行業(yè)附加賠償標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嵭袕娭菩员ｋU，將導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)的門檻提高，這將為礦業(yè)的主體安全設(shè)置一定的屏障。如果礦主在開業(yè)時就無法支付保險金，那么其基本的資信安全就值得懷疑。如果礦主滿足了開業(yè)時以及其后對礦工保險的要求，一旦發(fā)生工傷事故，憑借工傷保險或者工傷保險與人身保險的雙重保障，礦工的賠償可以得到充分保障。如此一來，風(fēng)險（賠償）轉(zhuǎn)移至工傷保險基金及商業(yè)保險公司，不但避免了政府“撫恤”的灰色屬性，而且減輕了政府的監(jiān)管難度。這種由市場關(guān)系所主導(dǎo)的自生自發(fā)的秩序，應(yīng)當(dāng)成為我國安全生產(chǎn)立法的一個導(dǎo)向。事實上，我們從美國對“9?11”的處理來看，保險公司同樣承擔(dān)了撫恤的主要部分，從而大大減少了政府與社會的壓力。    無論是工傷保險，還是強制的人身保險，都只能適用于合法礦山企業(yè)。對于非法礦山企業(yè)來說，其工傷賠償責(zé)任主要應(yīng)由礦主承擔(dān)。政府沒有盡到杜絕和及時取締非法企業(yè)的監(jiān)管義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障賠償?shù)呢?zé)任?？煽紤]在財政預(yù)算中設(shè)立危機事件處理專項資金，以此保障非法礦企的工傷事故賠償。作為非法從業(yè)人員的勞動者，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的損失。    總之，處理礦難賠償應(yīng)當(dāng)將之投放于礦難產(chǎn)生的法律、經(jīng)濟與社會環(huán)境中來思考，試圖尋找最有可能促使法律實現(xiàn)的經(jīng)濟環(huán)境與社會環(huán)境。作為一種制度性試驗，政府埋單與加強懲罰都被證明無法實現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)嘗試包括工傷保險、附加強制性保險一類可能促使礦主―社會―政府有效互動的制度性方案。