關(guān)于安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思考與實踐

安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是一項涉及統(tǒng)一執(zhí)法思想、規(guī)范執(zhí)法主體、完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法行為、強化執(zhí)法監(jiān)督和拓展執(zhí)法環(huán)境等內(nèi)容的系統(tǒng)工程，沒有執(zhí)法的規(guī)范就沒有隊伍的規(guī)范、業(yè)務(wù)的發(fā)展、形象的提升。本文嘗試對安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基本理論和實踐要求作一剖析，以拋磚引玉，共同探討。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化的基本特征

監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化是指安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)法律、法規(guī)和內(nèi)部工作規(guī)程辦理案件，執(zhí)行公務(wù)所形成的基本體系，是監(jiān)察執(zhí)法人員必須遵循的行為準(zhǔn)則，是依法行政、依法治安在監(jiān)察執(zhí)法工作中的具體體現(xiàn)，也是監(jiān)察執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要組成部分。

它主要具有以下四個基本特征：

一是法定性。執(zhí)法活動的基本依據(jù)是國家的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，以國家的強制力為重要依托，是廣大人民管理國家事務(wù)的基本意愿通過監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的具體行為來實現(xiàn)的法定職權(quán)。這是是否具有合法性的根本標(biāo)志。

二是程序性。執(zhí)法活動及其規(guī)范化體系建設(shè)都必須以法律法規(guī)為依據(jù)，對具體的執(zhí)法行為以及結(jié)果運用，制定一整套嚴(yán)格、明確、標(biāo)準(zhǔn)的操作程序，以保證各項執(zhí)法活動有序開展。這是保證克服執(zhí)法隨意性的根本措施。

三是公正性。這是社會主義法制的根本精神和基本要求，是監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)所追求的目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是執(zhí)法人員依法履行職責(zé)的基本要求，是實現(xiàn)社會公平正義、建設(shè)法治國家、構(gòu)建和諧社會的必然選擇，更是監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法活動的最基本追求。

四是互動性。安全生產(chǎn)行政執(zhí)法一切活動都必然存在執(zhí)法主體與執(zhí)法客體、執(zhí)法行為與執(zhí)法活動、主體素質(zhì)與社會條件、軟件建設(shè)與硬件保障等對立統(tǒng)一關(guān)系。他們相互影響、相互制約、相互促進(jìn)。堅持規(guī)范、文明、理性的執(zhí)法，人民群眾就會接受、配合、歡迎、理解;而簡單、粗暴甚至違反規(guī)定的執(zhí)法，就會受到抵制、拒絕，甚至引起上訪、鬧事。

二、當(dāng)前安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的問題與困難

(一)執(zhí)法思想認(rèn)識與時代發(fā)展要求不相適應(yīng)

近年來，國家安監(jiān)總局“九條禁令”頒布后，廣大安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法人員執(zhí)法為民的自覺性和堅定性明顯增強。但是，仍有一些執(zhí)法人員沒有擺正執(zhí)法理念，辦案不公、執(zhí)法不嚴(yán)、失職瀆職等不作為、亂作為的問題時有發(fā)生。在執(zhí)法實體方面，存在著定性不準(zhǔn)、主要證據(jù)不足、適用法律不當(dāng)、處理不公甚至明顯失當(dāng)?shù)葐栴};在執(zhí)法程序方面，存在著隨意啟動執(zhí)法程序、濫用強制措施、隨意扣押、收集證據(jù)不細(xì)致等問題;在執(zhí)法動機方面，存在著辦“權(quán)力案”、“金錢案”、“指標(biāo)案”、“人情案”等濫用執(zhí)法權(quán)力等問題;在執(zhí)法方式方面，存在著冷、硬、橫、推，不理性，一些執(zhí)法人員往往以“管理者”自居，在處理案件時態(tài)度粗暴，對當(dāng)事人不能夠動之以情，曉之以理，不會疏導(dǎo)群眾情緒，導(dǎo)致一些案件處理不妥，或者是事平氣不平。

(二)監(jiān)察執(zhí)法任務(wù)與現(xiàn)有人員配備和經(jīng)費保障不相適應(yīng)

1、監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)維護(hù)人民群眾生命安全所面臨的形勢尖銳而復(fù)雜，確保安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的任務(wù)艱巨而繁重，人民群眾對監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的期望越來越強烈。而現(xiàn)有人員畸缺，基層力量不足，基層執(zhí)法人員的工作壓力和強度日趨加大，長期的超負(fù)荷工作不可避免的造成工作效率的下降和執(zhí)法質(zhì)量的降低，比如：機構(gòu)級別設(shè)置不合理、人員配置不科學(xué)、執(zhí)法人員素質(zhì)不適應(yīng)等問題長期得不到根本解決或有效緩解。

2、監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)費不足。盡管安全生產(chǎn)經(jīng)費保障逐年改善，但仍有缺口，辦案經(jīng)費困難，辦案成本加大,甚至只能靠“以案養(yǎng)案”來維持日常的工作。有的執(zhí)法人員為了完成案件數(shù)而辦案，甚至，為了創(chuàng)收而辦案，在案件當(dāng)事人身上動腦筋，打主意，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)了以罰代“法”等問題，導(dǎo)致監(jiān)察執(zhí)法發(fā)生扭曲和執(zhí)法理念、手段、目的的偏差。

(三)安全生產(chǎn)法律法規(guī)與客觀形勢發(fā)展不相適應(yīng)

1、執(zhí)法人員執(zhí)法環(huán)境惡化，法律制度不夠健全。執(zhí)法人員執(zhí)法代表的是政府，是法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，抗拒執(zhí)法人員執(zhí)法，拒絕、阻礙執(zhí)行公務(wù)，是對國家法律權(quán)威的公然挑戰(zhàn)。執(zhí)法人員在執(zhí)法執(zhí)勤中遇到不法侵害和襲擊時，缺乏明確的保護(hù)性規(guī)定，缺少強有力的法律支撐。實踐中，對正在依法執(zhí)行職務(wù)的國家工作人員造成重傷或死亡的，大陸法系一般以故意傷害罪或故意殺人罪定罪量刑。但是依照現(xiàn)行刑法“妨害公務(wù)”行為所侵犯的是簡單的客體，強調(diào)行為的后果。而上述行為從情理上講，與搶劫罪一樣，它所侵犯的是復(fù)雜客體，既侵犯了執(zhí)法人員作為“自然人”所享有的健康權(quán)利，也侵犯了執(zhí)法人員代表國家依法執(zhí)行職務(wù)的公務(wù)活動。立法機關(guān)應(yīng)在《刑法》第277條妨害公務(wù)罪中作出特別規(guī)定，加大上述犯罪的懲治力度。

2、有的安全生產(chǎn)法律法規(guī)不適應(yīng)新形勢發(fā)展和變化?？陀^形勢的發(fā)展，要求法律法規(guī)及時調(diào)整和解決各種社會矛盾，要求監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)更有效、更及時地維護(hù)日趨復(fù)雜的生產(chǎn)經(jīng)營活動，要求執(zhí)法人員在履行管理職能過程中更體現(xiàn)法治化、人性化，但由于法律法規(guī)相對滯后，對社會、經(jīng)濟(jì)、生活等領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，一時難以用法律來調(diào)整。這就給監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)實際工作造成困難和被動。廢舊物資收購業(yè)、機動車修理業(yè)等安全生產(chǎn)管理缺乏法律依據(jù)，管理措施無法到位，導(dǎo)致失控失管現(xiàn)象。還有為了適應(yīng)新形勢，體現(xiàn)執(zhí)法新理念，在內(nèi)部出臺的各種辦案程序基礎(chǔ)上，又不斷制定各類具體的操作規(guī)程，這對于執(zhí)法人員具體執(zhí)法既要追求法律上的公平公正，又要追求社會公眾的認(rèn)可滿意，顯然是難以兩全齊美。

(四)監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)履行法定職能方面存在諸多不作為現(xiàn)象

1、履職不規(guī)范、不作為。一是立案不作為。如該立案不立案，該撤案而不撤案。二是采取強制措施不作為。如該采取強制措施不采取，不該采取的而采取，該解除強制措施而不解除強制措施。三是取證方面不作為。如該搜集的證據(jù)不搜集或不及時搜集，證據(jù)取舍隨意性大，使案件難以作出處理;該鑒定的不鑒定;該勘查現(xiàn)場的不勘查。四是程序方面的不作為。如：個別執(zhí)法人員在詢問行政相對人行政相對人時沒有履行告知義務(wù)，沒有告知當(dāng)事人應(yīng)享有的權(quán)利義務(wù)，或有告知，但缺三少四，不全面。

2、履行職責(zé)不到位、不充分。一是“拖”。有的案件甚至拖得當(dāng)事人都不耐煩了，不再找監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)處理了，最后案件不了了之。這種“拖”的做法違背了監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)履行職責(zé)的原則和要求，表面上看似乎履行了職責(zé)，實質(zhì)上卻是不作為。二是“執(zhí)法隨意”。如：在辦理事故案件中，對行政相對人該追究刑事責(zé)任的給予行政處罰;該重處的輕處;該輕處的重處等。

3、缺乏責(zé)任意識，不思為。有的執(zhí)法人員不僅缺乏業(yè)務(wù)知識和法律知識，而且缺乏敬業(yè)精神和勤政意識，工作上不求有功，但求無錯，在執(zhí)法中有的執(zhí)法人員存在“不抱油桶不沾油”的思想，不是積極執(zhí)法，而是消極應(yīng)付，辦理案件怕投訴，怕得罪人，怕扣分，畏難情緒大，凡事以為多做多錯，少做少錯，不做不錯，多一事不如少一事，少一事不如無所事事。

4、法律素質(zhì)不高，亂作為。一些執(zhí)法人員學(xué)習(xí)主動性不強，對應(yīng)知應(yīng)會的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定及執(zhí)法活動的方法、步驟、時限等一知半解，法律業(yè)務(wù)知識貧乏，導(dǎo)致在執(zhí)法活動中不知悉自己應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，在執(zhí)法工作中出現(xiàn)亂作為的情形。如：有的執(zhí)法人員在辦案時，當(dāng)事人一進(jìn)來，對當(dāng)事人亂許愿：“你講完就沒事了，就可以出去了”;有的執(zhí)法人員在辦理事故案件時，對當(dāng)事人說：“你出多少錢，10萬還是15萬，把問題講清楚就可以完事了”，有時甚至作假材料。這種我說了算，我就是法律，亂作為的現(xiàn)象，不僅侵害了公民的合法權(quán)益，而且損害了監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的形象。

三、加強安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的幾點思考

(一)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，樹立依法行政、依法辦案的思想

從根本上提高執(zhí)法為民意識。具體要做到“三個樹立”。即一是樹立法律至上意識。每位執(zhí)法人員都必須掌握執(zhí)法領(lǐng)域的相關(guān)法律知識，并能做到熟練運用;其次，在各項執(zhí)法活動中，都能以“法律為準(zhǔn)繩”、“對法律負(fù)責(zé)”作為執(zhí)法人員的自覺行動。使每一起案件的辦理、每一次執(zhí)法檢查都能按法律要求經(jīng)得起質(zhì)證。二是樹立證據(jù)意識。在辦案過程中，必須強化證據(jù)意識，按照證據(jù)規(guī)格的要求，做到依法主動、及時、客觀、全面、公正、細(xì)致地收集與案件有關(guān)的各種證據(jù)，并注重對證據(jù)的來源、真實性進(jìn)行審查，使收集的各種證據(jù)之間能互相印證，形成一個完整的證據(jù)體系。堅決防止因取證不及時，造成拖案、積案;堅決防止因取證不客觀、不全面、不公正而造成冤假錯案。三是樹立程序公正意識。程序法與實體法是形式與內(nèi)容的關(guān)系，實體的公正要通過程序的公正來實現(xiàn)，二者同等重要，在實際執(zhí)法過程中，要堅決克服“重實體輕程序”的錯誤傾向和“只問結(jié)果，不要過程”的實用主義思想，轉(zhuǎn)變重職權(quán)，輕人權(quán)的觀念，以及重領(lǐng)導(dǎo)批示、重經(jīng)驗，而輕法律的觀念，嚴(yán)格執(zhí)行程序法，用程序法來保障實體法的順利實施。

(二)規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)，切實推進(jìn)監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化

對監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的每一個執(zhí)法行為、執(zhí)法環(huán)節(jié)、執(zhí)法措施制定明確、嚴(yán)密、標(biāo)準(zhǔn)、可操作性強的規(guī)定，使執(zhí)法工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化、正規(guī)化。既解決“怎樣為”的問題，又解決“不作為”的問題，當(dāng)前應(yīng)著力規(guī)范好“四個環(huán)節(jié)”。一要規(guī)范執(zhí)法依據(jù)，使每一項執(zhí)法活動都有充分、準(zhǔn)確、具體的法律、法規(guī)和政策依據(jù)。二要規(guī)范執(zhí)法程序，使每個執(zhí)法人員明確執(zhí)法職責(zé)，減少執(zhí)法工作的隨意性和偏差。三要規(guī)范執(zhí)法行為，使執(zhí)法人員明確在執(zhí)法活動中應(yīng)該如何做，哪些應(yīng)該做，哪些不應(yīng)該做，并在具體工作中自覺遵守，逐步形成良好、規(guī)范的行為模式。四要規(guī)范執(zhí)法責(zé)任，建立健全執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任制度，確保執(zhí)法辦案質(zhì)量。

(三)堅持制度建設(shè)，以規(guī)范化帶動監(jiān)察執(zhí)法工作正規(guī)化

針對監(jiān)察執(zhí)法工作實際和存在的問題，要制定一系列執(zhí)法的規(guī)范性文件和執(zhí)法守則，如：執(zhí)法責(zé)任制、案件評查考核制、案件辦理終身制、案件審核把關(guān)制、辦理案件主辦制、一案一評制、執(zhí)法過錯責(zé)任追究制等。要從趕赴現(xiàn)場、現(xiàn)場取證等方面入手，嚴(yán)把執(zhí)法“源頭關(guān)”;從立案、審批、案審、執(zhí)行、結(jié)案等環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)把“過程關(guān)”;從規(guī)范卷宗和罰款管理入手，嚴(yán)把執(zhí)法“結(jié)案關(guān)”。為適應(yīng)新的執(zhí)法要求，必須有完善的執(zhí)法制度，保證每一項執(zhí)法活動有章可循、有規(guī)可依。在建章立制方面，必須把握三個原則：一是堅持公眾利益至上原則。二是堅持權(quán)力與責(zé)任對等的原則。要從制度上約束執(zhí)法的權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。三是堅持貼近執(zhí)法實際的原則。通過制度建設(shè)，將執(zhí)法人員的所有執(zhí)法行為納入規(guī)范化管理軌道。

(四)強化執(zhí)法管理，推進(jìn)整體執(zhí)法水平穩(wěn)步提高

監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法面寬、執(zhí)法環(huán)節(jié)多，執(zhí)法程序復(fù)雜。在這種情況下，如何才能保證監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)的整體執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平?這就需要建立一整套能夠兼顧公平與效率的科學(xué)、系統(tǒng)、有效的執(zhí)法管理體系。要在充分運用案件審核、執(zhí)法檢查、執(zhí)法質(zhì)量考評、責(zé)任追究等現(xiàn)有手段的基礎(chǔ)上，變事后考評為全過程管理，變單一方式、間或性監(jiān)督為全方位、逐一執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督，像企業(yè)管理生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量那樣，對執(zhí)法實行全流程、全過程管理，嚴(yán)把證據(jù)關(guān)、定性關(guān)、程序關(guān)、文書關(guān)，以保證每一起案件都合法、公正。此外，還要以監(jiān)察執(zhí)法信息系統(tǒng)為平臺，用信息化手段支撐，保證執(zhí)法辦案的管理，用信息化手段提高執(zhí)法的效率。進(jìn)一步拓寬執(zhí)法管理的思想和視野，科學(xué)設(shè)置執(zhí)法辦案的工作標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的權(quán)力機制，防止權(quán)力濫用問題的發(fā)生。

(五)堅持典型引路，扎實推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

多年工作的實踐證明，典型引路具有形象、易學(xué)、示范引導(dǎo)的作用。要積極培養(yǎng)和推出監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“執(zhí)法標(biāo)兵”和“優(yōu)秀執(zhí)法人員”，表彰先進(jìn)，及時總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗和有益做法，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范、引導(dǎo)作用，做到以點帶面，整體推進(jìn)。通過抓典型、樹標(biāo)兵、立樣板，讓每個執(zhí)法人員都有身邊看得見、夠得著的執(zhí)法榜樣和執(zhí)法標(biāo)桿。

(六)完善執(zhí)法監(jiān)督制度，強化執(zhí)法監(jiān)督

1、克服“三怕”，轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念。當(dāng)前不少執(zhí)法人員甚至有些領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)法監(jiān)督工作存在“抽象重視、具體忽視”、“說起來堅決，做起來隨意”的現(xiàn)象，存在“三怕”思想，即：怕監(jiān)督查出問題影響政績，怕問題曝光有損單位形象，怕監(jiān)督力度大影響上下級關(guān)系。觀念的偏差導(dǎo)致了執(zhí)法監(jiān)督工作弱化。對此，監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員要充分認(rèn)識加強執(zhí)法監(jiān)督工作既是實現(xiàn)安全生產(chǎn)法制化的需要，也是適應(yīng)社會民主法制發(fā)展的需要，更是促進(jìn)依法治隊的需要，切實轉(zhuǎn)變廣大執(zhí)法人員的思想觀念，增強自覺接受監(jiān)督的意識。

2、抓住“三點”，增強監(jiān)督實效。一是抓住監(jiān)察執(zhí)法工作的重點。主要包括各階段的中心任務(wù)、重大執(zhí)法檢查、重要案件的查破等。二是抓住群眾反映的“熱點”。這種“熱點”往往是監(jiān)察執(zhí)法工作的薄弱點，應(yīng)該成為執(zhí)法監(jiān)督的切入點。三是抓住執(zhí)法監(jiān)督的“盲點”。即平時在監(jiān)督中容易忽視、難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督而又易出問題的工作部位，如立案統(tǒng)計和“一把手”的執(zhí)法情況等。

3、堅持“六個結(jié)合”，豐富監(jiān)督形式。一要堅持內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合。要理順內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作關(guān)系，進(jìn)一步落實執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法質(zhì)量考評機制，落實行政復(fù)議、聽證和國家賠償制度。要健全外部監(jiān)督機制，主要接受權(quán)力機關(guān)、檢察機關(guān)、社會各界和人民群眾的監(jiān)督。二要堅持本單位監(jiān)督與上級監(jiān)督相結(jié)合。三是堅持明查與暗訪相結(jié)合。四是堅持表揚先進(jìn)與追究責(zé)任相結(jié)合。五是堅持綜合監(jiān)督與專門監(jiān)督相結(jié)合。六是堅持傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結(jié)合。如實行政務(wù)公開，開設(shè)多種投訴、舉報渠道，實施計算機監(jiān)督管理等。

總之，安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)肩負(fù)著行政執(zhí)法重大職能。只有堅持“為安全發(fā)展而謀，為服務(wù)大局而為”的執(zhí)法理念，在執(zhí)法過程中做到法律定性適用準(zhǔn)確、法律程序落實到位、法律手續(xù)依法實施，提升執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為能力，才能真正做到嚴(yán)格、公正、文明、高效執(zhí)法，維護(hù)實現(xiàn)社會的公平正義。(作者單位：廣元市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局)